행정도시특별법에 대한 헌법소원 사건의 법적 쟁점은 크게 4가지로 볼 수 있다. △관습헌법에 위배되는가 △국민투표권을 침해했느냐 △177개 공공기관 이전이 위헌이냐 △충남 이외 주민의 권리를 침해했느냐가 그것이다. 쟁점별로 헌재의 결정사항을 살펴본다.

▲ 수도 이전 분할인가= 지난해 신행정수도특별법 헌법소원 사건 때 등장한 ‘대한민국의 수도는 서울이라는 관습헌법에 어긋나는가’라는 쟁점에 이번에는 ‘ 청와대와 국무총리실이 같은 도시에 있는 것도 관습헌법인가’라는 문제가 추가됐다.

청구인측은 16개 정부부처를 수도(서울) 이외 지역으로 옮기는 것은 ‘수도분할’ 에 해당하며 이는 ‘수도=서울’이라는 관습헌법에 위배되는 만큼 헌법을 고치지 않는한 위헌이라고 주장했다.

이에 대한 헌재는 “행정도시특별법에 의해 건설되는 도시가 수도의 지위를 획득한다고 평가할 수도 없고 이로 인해 수도가 이전된다거나 분할된다고 볼 수없다”고 판단했다.

이전 기관들의 범위가 경제ㆍ복지ㆍ문화 분야에 한정돼있고 여전히 중요한 정책은 서울에 남는 대통령이 결정하며 정보통신기술의 발달로 공간의 의미는 축소될 수밖에 없으므로 국가정책을 통제하는 행정 중추기능이 이전되거나 분할되지 않기 때문이라는 게 헌재의 해석이다.

▲국민투표권 침해했나 = 우리나라 헌법 72조는 ‘대통령은 필요하다고 인정할때에는 외교ㆍ국방ㆍ통일 기타 국가 안위(安危)에 관한 중요정책을 국민투표에 부칠수 있다’고 규정하고 있다.

이번 사건과 관련한 쟁점은 과연 행정도시특별법에 의한 사업이 헌법 72조에 규정된 ‘기타 국가 안위에 관한 중요정책’에 해당하느냐는 것이었다.

청구인들은 3대에 걸친 대통령이 8조5000억원의 예산을 들여 12부 4처 2청을 충남지역으로 옮기고 177개 공공기관을 지방으로 분산배치하는 만큼 이에 해당한다고주장했다.

이에 대해 헌재는 “사회적으로 큰 논란을 빚고 있는 이 법에 대해 대통령이 국민 전체의 의사를 물어 논란을 종식시키고 국론을 통합하는 게 바람직하지 않느냐는것은 별개의 문제”라며 대통령의 국민투표부의권이 ‘재량적 권한’임을 확인했다.

특정 국가정책에 대해 다수 국민이 국민투표를 원하는 상황에서 대통령이 국민투표를 실시하지 않는다 해도 헌법에 위반되지 않을 뿐 아니라 국민에게 ‘국민투표요구권’이 있다고 볼 수 없다는 것이다.

▲공공기관 이전 합리적인가= 행정도시특별법은 제4조에서 충남지역 집중개발에 따른 다른 지역 주민들의 상대적 피해를 보전하기 위한 방안으로 177개 공공기관을 충남 이외 지역에 분산배치할 수 있게 법제화했다.

청구인들은 공공기관을 지방으로 옮기려면 각 기관 고유의 기능과 경영효율성, 국가경제에 미치는 영향, 이전 대상지역의 인프라 등을 충분히 검토한 뒤 이전 지역에 대한 합리적 논의를 거쳤어야 한다고 주장했다.

하지만 헌재는 “근무하는 기관의 이전으로 인해 소속직원이 어떤 불이익을 입는다 해도 그것은 사실적인 것에 불과할 뿐 기본권과 관련되는 ‘법적 불이익’이라고볼 수 없다”며 기본권 침해 가능성 자체를 인정하지 않았다.

▲국민 기본권 침해했나 = 청구인들은 행정중심복합도시 건설을 위해 중앙행정기관을 이전하는 데 8조5000억원, 177개 공공기관을 옮기는 데 3조3000억원이나되는 비용이 소요되므로 이를 금지할 납세자로서의 권리가 있다고 주장했다.

법률이 특정지역을 이전 대상 지역으로 명시한 것은 이 지역 표를 얻으려는 의도에 불과하므로 수도이전에서 배제된 지역 주민들의 평등권과 재산권 등도 침해했다는 게 청구인들의 주장이다.

그러나 헌재는 “이 법률이 청구인들의 재산권을 직접 제한하는 것이 아닌 이상 행정중심복합도시 건설로 세부담이 증가할 수 있다는 막연한 가능성만으로 재산침해 가능성을 인정할 수 없다”고 판단했다.

류정일, 김이지 기자(ryus@heraldm.com)